(一)保障措施的发展历史

保障措施(safeguard measures)，又称为保障条款，是国际贸易协定中常见的一种条款，其目的在于使缔约方在特殊情况下免除其承诺的义务或协定所规定的行为规则，从而对因履行协定所造成的严重损害进行补救或避免严重损害威胁可能产生的后果。

保障条款是国际法上“情势变迁原则”在国际贸易关系中的具体运用。早在1943年，美国与墨西哥签订的《互惠贸易协定》中就含有此类条款。其第ll条规定：“如果因意外情况的发展和本协定所附减让表中列举的任何货物关税之减让的结果，使这种货物进口的数量大为增加，并在此等情况下对国内相同或类似产品的生产者造成严重损害或严重损害威胁，任何一方的政府在防止此等损害所必需的程度和时间内，应自由地全部或部分地撤回减让，或修改减让。”此后，美国与其他国家间的贸易协定均含有类似上述措辞的条款。1947年2月，杜鲁门总统还发布行政令，要求每一项美国的贸易协定须载入这种“免责条款”。在23个国家就国际贸易组织宪章和关贸总协定进行谈判时，在美国的倡议下，经谈判各国协商同意，《国际贸易组织宪章》和《关贸总协定》均对保障措施作出了规定。

通常被称为“保障条款”的是《关贸总协定》第19条规定的“对某些产品进口的紧急措施”，该条允许一缔约方在因进口增加而对国内生产者造成严重损害或严重损害威胁时，可采取紧急保护性措施以限制进口。除此之外，在《关贸总协定》中起保障作用的条款还有：第12条(为保障国际收支平衡而实施的数量限制)、第18条(关于欠发达国家为其经济发展采取的援助措施)、第6条(关于反补贴和反倾销措施)、第28条(关于关税减让的修改)、第35条(关于在特定缔约方之间不适用总协定的规定)、第20条(一般例外)、第21条(国家安全例外)、第23条(关于利益的丧失或损害的补救)。然而，第19条无疑占有牵动全局的重要地位。

《关贸总协定》第19条共有3款。其核心内容——第1款(a)项与上引的美国和墨西哥签订的《互惠贸易协定》第ll条的表述基本上一致。同时，它还在第1款(b)项中补充了有关优惠关税减让的保障措施，即当成员A的出口产品属于成员B的优惠减让对象时，若成员C对成员B的出口产品使成员A的产品受到严重损害或威胁，则成员A可要求成员B暂时中止对成员C的关税减让。其第2款是保障措施前的磋商要求，它要求各缔约方采取保障措施前应尽可能作出书面通知并将这种通知提交给缔约方全体，只有在推延采取紧急保障措施会导致难以补救的损害时，该成员才可不经事先磋商而采取保障措施。第3款是针对因实施解决保障措施而导致的争端的规定，该款指出，如果采取保障措施的成员与该行动有利害关系的成员不能就实施保障措施的行动达成协定，前者仍然可以采取或维持这一行动，但后者可以在前者采取行动后的90天内，并在书面通知缔约方全体30天后，在缔约方全体无异议的情况下，对前者暂停实施GATT。规定的大体对等的关税减让或其他义务。

虽然保障措施对维护进口成员的利益起着重要的作用，但是保障措施的频繁适用仍有损于《关贸总协定》的贸易自由化宗旨，为贸易保护主义提供了滋生的土壤。尤其是20世纪70年代以来形成的“灰色区域措施”(gray area meas—ures)，如自愿出口限制(voluntary export restraints)、选择性保障措施(selectivesafeguard measures)、有秩序的销售安排(orderly marketing arrangement)等更是严重威胁着《关贸总协定》的基本原则和贸易机制。为制止缔约方滥用保障条款，防止灰色区域措施蔓延，国际上的有识之士为健全和完善总协定的保障机制大声疾呼。但东京回合谈判期间未能就此达成协定，因而乌拉圭回合一开始就将保障措施问题列为谈判的议题，正如发起乌拉圭回合的1986年《埃斯特角部长会议宣言》所指出的，“就保障问题达成一个综合性协定，对增强关贸总协定体制和这轮多边贸易谈判的进程，都特别重要”。经过几年的艰苦谈判，终于达成了《保障措施协定》(Agreement on Safeguards，以下简称《协定》)。

(二)《保障措施协定》的主要内容

《协定》由序言、14个条款和1个附件组成。正如《协定》序言所指出的，《协定》的目的在于澄清和加强GATT‘1994的纪律，特别是其中第19条的纪律(对某些产品进口的紧急措施)，而且有必要重建对保障措施的多边控制，并消除逃避此类控制的措施。其主要内容如下：

1．实施保障措施的前提条件

根据GATr。1994．第19条以及《协定》第2条、第4条，WTO成员实施保障措施首先必须符合下列条件：

(1)进口产品数量的大量增加。所谓的大量增加是指与进口国的生产相

比，不但包括“绝对增加”而且包括“相对增加”。所谓绝对增加是指进口产品的数量在绝对值上增加；而相对增加是指即使进口产品数量在绝对值上保持不变或略有下降，只要国内相同产品的生产量大幅度下降，就可以认定进口大量增加。例如，去年进口某产品1000件，同期国内产品的销量为5000件，今年进口仍为1000件，但国内产品的销量却下降到了J000件，这种情况就属于相对增长。著名的关贸总协定专家杰克逊认为，“相对增加”概念在保障条款中似乎不尽合理，因为在这种情况下并没有发生进口的实际增加，而是将国内市场调整的包袱转移到外国产品身上。因此，相对增加概念是一种贸易保护手段O①

(2)进口增加是因不能预见的情况和承担总协定义务的结果。何谓“不能

预见的情况”，《关贸总协定》第19条没有作出明确定义，不过，这个问题已在捷克诉美国皮帽案中得到解决，即指在关税减让时不能合理期望该谈判方会预料到的情况。

(3)对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁。“国内产业”应理解为一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者。与《反倾销协定》不同的是，《协定》没有对后一种情况下产量的百分比规定下限。“严重损害”应理解为对一国内产业状况的重大全面减损。“严重损害威胁”应理解为经权威机构调查各种相关因素断定的明显迫近的严重损害。确定严重损害威胁必须根据事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性。为了更准确判断损害，《协定》进一步规定：主管机关应评估影响该产业的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。

(4)有客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。如增加进口之外的因素正在对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的进口。

2．实施保障措施的程序

wTO成员若要实施保障措施，就必须通过调查证明前述条件都得以满足。为了保证调查程序的公正和透明，也为了尽量减小因实施保障措施造成的贸易扭曲，《协定》对调查、通知和磋商作了规定。

(1)调查。保障措施调查是采取保障措施的必经步骤。调查必须按照事先已经确定的程序进行，而且必须符合1994年《关贸总协定》第10条关于透明度的要求。《协定》并没有详细规定调查的每一个环节，但要求进行调查的成员的调查机构应向所有利害关系方作出适当的公告，给进口商、出口商以及利害关系方提供陈述意见和抗辩的适当机会(如举行公开听证会等方式)，特别是关于保障措施的实施是否符合公众利益的意见。调查结束后，调查机构必须公布调查报告，列明经调查后认定的相关事实和法律结论。

(2)通知。《协定》规定，一成员应将下列事项立即通知保障措施委员会：

①发起与严重损害或严重损害威胁相关的调查程序及其原因；②就因增加的

进口所造成的严重损害或严重损害威胁提出调查结果；③就实施或延长保障措施作出决定。在作出②项和③项的裁决时，提议实施或延长保障措施的成员应向保障措施委员会提供全部相关资料。货物贸易理事会或保障措施委员会可以要求该成员提供其认为必要的补充资料。此外，各成员应迅速通知保障措施委员它们与保障措施有关的法律、法规和行政程序以及任何修改。不过，协定不要求任何成员披露会妨碍执法或违背公共利益或损害特定公司企业合法商业利益的机密信息。

(3)《协定》规定拟实施或延长保障措施的成员应给有利害关系的成员提供事先磋商的充分机会。这种磋商可能是针对调查中所涉及的问题，也可以是针对拟采取的具体保障措施，还可以谈贸易补偿问题。协定鼓励成员通过充分磋商达成谅解。成员之间磋商的结果应及时通知货物贸易理事会。

3．保障措施的实施

(1)保障措施实施的限度。《协定》第5条规定，一成员应仅在防止或补救严重损害并便利调整所必需的限度内实施保障措施。如使用数量限制，则该措施不得使进口量减少至低于最近一段时间的水平(指可获得统计数字的、最近3个代表年份的平均进口)，除非有明确的正当理由表明为防止或补救严重损害而有必要采用不同的水平。而且如果数量配额是在各供应成员之间分配，则实施限制的成员可就配额份额的分配问题寻求与所有供应有关产品的成员进行协商并达成协定。如果此办法不可行，该成员可根据各供应成员在前一个代表时期在有关产品进口总量或总值中所占比例进行分配，并适当考虑影响该产品贸易的任何特殊因素。

(2)保障措施实施的期限。《协定》第7条、第lO条规定：

①保障措施的实施期限为防止或补救严重损害，或为方便经济结构调整所必需的时间，一般不超过4年；在特殊情况下，经有关机关决定，可以延长，但是最长只能延长至第8年。上述期限的起算包括临时性措施的时间。

②为帮助受影响产业适应保障措施取消后出现的激烈竞争，《协定》要求任何一项保障措施超过1年即应逐步放宽限制，超过3年的保障措施必须不迟于该措施实施期限的中期对其进行审议以期进一步放宽限制。

③对已经实行过保障措施的产品，在与前一措施的实施期限相等的期限内(至少2年)不得再次使用保障措施。如果对某一进口产品采取的保障措施自实施之日起已过至少1年，而且在该措施实施之日后的5年内对该相同产品所采取的保障措施未超过2次，则可以对该进口产品再次采取为期不超过180天的保障措施。

④1995年1月1日即世贸组织成立时还存在的有效的保障措施，必须在该措施实施之日起的8年内或在2000年1月1日前终止。

(3)保障措施的无歧视性

《协定》第2条第2款规定：“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。”很显然，这一条款肯定了保障措施实施的无歧视性。但是，《协定》并未彻底禁止选择性实施保障措施。《协定》第5条第2款(b)项允许以某种歧视性方式分配配额，即进口方通过由保障措施委员会主持的磋商，证明(i)在代表期内，自某些成员进口增长的百分比与有关产品进口的总增长不成比例；(ii)背离比例分配的理由是正当的；(iii)此种背离的条件对有关产品的所有供应商是公正的。

(4)禁止“灰色区域措施”

鉴于“灰色区域措施”的危害性与违法性，《协定》第11条明确要求成员取消此等措施——“任何成员不得对某些产品的进口采取或寻求GAT[。1994．第19条列出的任何紧急行动，除非此类行动符合依照本协定实施的该条的规定”。而且各成员应在《WTO协定》生效后的180天内向保障措施委员会呈交一份消除自愿出口限制、有秩序市场安排或其他类似的灰色区域措施的时间表，并在4年内逐步取消，即到1999年1月1日前消除，但对欧盟与日本之间的灰色区域措施的取消时间可延迟至1999年12月31日止。

(5)对实施保障措施的补偿与报复问题

《协定》第8条规定，提议实施保障措施或寻求延长保障措施的成员应与可能受该措施影响的出口成员就该措施对其贸易的不利影响议定任何适当的贸易补偿方式；若30天内达不成协定，出口方就可以在不迟于保障措施实施后90天且不迟于货物贸易理事会收到此类中止的书面通知之日起30天期满后，对进口方自行中止GATr 1994项下实质相等的减让或其他义务；但是如因为某产品进口的绝对增加而采取保障措施，且该措施符合本协定规定，则上述中止权不得适用于该保障措施实施的第一个3年。

(6)对发展中国家成员利益的保护

为了维护发展中国家成员的利益，《协定》规定：对于来自发展中国家成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3％，即不得对该产品实施保障措施；但是进口份额不超过3％的发展中国家成员份额总计不得超过有关产品总进口的9％。发展中国家成员保障措施实施可在最长期限(即8年)届满后再延长两年；发展中国家有权对已经受《WTO协定》生效之日后采取的保障措施约束的产品的进口，在等于以往实施该措施期限一半的期限后，再次实施保障措施，但是不适用期至少为两年。

(7)监督机构和争端解决

为使GATT 1994．第19条和《协定》各项规定得到切实执行，《协定》第13条规定设立保障措施委员会。该委员会隶属于货物贸易理事会，对任何表示愿意在其中任职的成员开放。《协定》第14条规定，WTO争端解决机制适用于本协定。